楊光舜:1999年美台關係錯過的契機,當時差點通過《台灣安全加強法》(5)

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筆者按:如果說美國國會曾經提出一項法案,要求美國國防部販售先進的飛彈、潛艇、甚至神盾級驅逐艦,台灣是否還需要擔心國軍在面對中國武力犯台時能撐幾天?台灣人還會說美國人都賣台灣過時武器?如果這個法案還要求美國國防部與台灣國防部共同進行演訓,甚至在美國太平洋司令部與台灣國防部之間建立直接溝通管道,台灣人是否還會懷疑美國守護台灣的決心?這樣的法案若是在2019年的3月24日提出,別說是台灣內部,在美國及國際上都將是大新聞。但這樣革命性的法案,非但早在20年前的1999年3月24日就提出過,更差一點通過。這就是《台灣安全加強法》(Taiwan Security Enhancement Act, TSEA,後稱《台安法》)。

華府輿論遊說

台灣的「中國遊說團」與華府公關外交

許多探討台美關係的文獻經常強調台灣官方聘請公關公司,以在華府政界及媒體界打通關節提升台灣國際地位的重要性。這樣的論述雖然突顯出台美關係中的重要一部份,卻也經常失之偏頗,而無法窺見台灣對美遊說的全貌。事實上從台美關係發展初期起,除了聘請公關公司協助遊說美國政治人物,美國政界及媒體界在價值上對台灣方面的認同往往也是美國友台政策的一大支柱。早期台灣在華府的遊說力量稱作「中國遊說團」(China Lobby),主要由一群與國民黨要員友好的政治人物、媒體人士及傳教士所組成。在國民黨撤退至台灣之前,這一股勢力早已存在。無論是促成蔣宋美齡於1943年在美國國會的演講,或是介入1948年美國總統選舉,都可見其影響力。在國民黨敗逃台灣後,中國遊說團便仰賴來自台灣的資金運作。1953年建立的「百萬人委員會」(The Committee for One Million Against the Admission of Communist China to the United Nations)以保守派反共意識型態為號召,也建立起了美國政界基於反共意識型態的友台勢力。媒體方面的代表人物路思義(Henry Luce,《時代》與《生活》雜誌創辦人),便是透過蔣宋美齡及其家族的傳教士人脈而支持台灣。政界代表則是在1950年代違法召開一連串聽證會調查親共人士的參議員麥卡錫(Joseph McCarthy [R-WI])。比起今日華府聲勢浩大的以色列遊說團,中國遊說團在1950~60年代的勢力可說是有過之而無不及。

然而隨著美國與中國關係的逐漸和緩,中國遊說團的勢力江河日下。於此同時,台灣當局開始在美國僱用公關公司為台灣遊說。在1950年代麥卡錫主義退潮後,美國承認中共政權逐漸成為美國社會公開討論的議題。詹森(Lyndon Johnson)總統便曾指出,在其上任之初「盲目反共情緒沒有那麼重了」。日後「百萬人委員會」改組為「自由中國之友協會」(Friends of Free China),在美國政界獲得的支持也不如以往。自1958年起,國民黨政權便開始透過聘用公關公司協助在美進行遊說。根據前南非大使陸以正回憶,台灣歷年來在美聘請的公關公司,包括艾森豪及甘迺迪時代的萊特公司(Hamilton Wright Organization)、卡特時代的貝隆公司(Sidney Baron & Associates)、雷根時代的漢納福公司(Peter Hannaford Company)、柯林頓時代的卡西迪公司,到了陳水扁時代的BGR公司(Barbour, Griffith & Rogers)等。基於美國憲法修正案第一條言論自由,遊說國會議員並無不法。只是代表外國的遊說活動仍需要受到法律規範,包括1938年因應納粹勢力進入美國的《外國代理人登記法》(Foreign Agents Registration Act),以及1995年的《遊說活動公開法》(Lobbying Disclosure Act)。為外國進行公關工作的公司必須將財務狀況及遊說活動向司法部、參眾兩院秘書長,及包括白宮、國務院及相關機關登記。近期例子是共和黨資深議員,曾於1996年參選總統的道爾(Bob Dole)協助遊說川普與蔡英文總統通話。雖然道爾長期持友台立場,台灣方面仍每月以二萬美元為酬支付道爾擔任特別顧問的法律公司Alston & Bird LLP。道爾也須登記為外國代理人並登記付款及遊說活動細項。根據約翰霍普金斯大學教授凱爾德(Kent E. Calder)統計,在華府登記在案,為台灣進行遊說工作的外國代理人,從1979年的26名到1987年的59名。大部份時候,為台灣遊說的代理人在帳面上也都多於為中國遊說的代理人。由此可見,李登輝任內聘請卡西迪公司遊說促成訪美行程及通過《台安法》,雖說並非循一般外交管道,但也是台灣長年對美工作常見的做法。

1972~2011年在美國為台灣與中國代理遊說的遊說人/團體數目。資料來源:Kent E. Calder, Asia in Washington: Exploring the Penumbra of Transnational Power (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2014), p. 159.

卡西迪的遊說工作之所以受到關注,也在於它對台灣外交突破做出的貢獻。自1994年起,李登輝透過國民黨投管會主委劉泰英成立「台灣綜合研究院」(Taiwan Research Institute, TRI)。透過台綜院,李登輝得以與卡西迪於1994年六月簽下為期三年,每年150萬美元的合約(後續約一次)。卡西迪最為人所知的遊說成果,當屬成功推動李登輝訪問母校康乃爾大學演講。1995年初,李登輝申請於6月參與康乃爾大學畢業聚會。當時美國國務卿克里斯多福曾向中國外交部長錢其琛保證,給予李登輝簽證不符美台非官方關係。然而在卡西迪遊說之下,眾議院以396票贊成,0票反對,38票棄權通過支持准予李登輝以私人名義訪問美國。而後柯林頓也准予李登輝訪美簽證。當中國對李登輝此舉大為不滿,甚至在台灣外海以一連串飛彈演習進行軍事威脅時,美國國會議員也大動作抨擊中國破壞區域和平。

然而政治公關縱然能在關鍵時刻打通關節,卻也並非神通廣大,甚至可能會帶來法律糾紛。唐耐心書中曾提及,卡西迪的高階代表福特(Carl Ford)曾評論台灣自身的遊說工作「無效且錯誤」、「台灣的膽怯是沒有必要的。沒有卡西迪這樣的人幫忙,他們的麻煩會非常非常大」。的確,在推動《台安法》的過程中,卡西迪的運作雖然使得眾議院順利通過該法,但在參議院仍遭遇重大阻礙。民進黨立委蔡同榮也曾透露,卡西迪公司曾勸台灣以放棄《台安法》的代價,交換美國賣給台灣四艘神盾艦。由於台綜院與卡西迪的合約關係始終保密,使得《華盛頓郵報》在2000年7月6日以「特殊利益」(Special Interest)報導台綜院與卡西迪以一年一百萬的代價續約一年時,引起軒然大波。漢姆斯助理杜南及提森(Mark Tison)就認為,卡西迪在推動《台安法》的角色「被誇大了」。葉望輝甚至認為卡西迪的遊說工作已經適得其反,曾建議台灣方面與卡西迪解約。「台灣的民主一度是華府熱議的話題,今天談的卻都是卡西迪」。也因為與聘請公關公司經常不是透過政府部門經手,而是透過秘密賬戶支出費用,容易出現財務不透明的法律問題。例如台綜院院長劉泰英,以及利用國務機要費聘請卡西迪公司進行公關工作的陳水扁總統,就分別因為國安密帳案及國務機要費案而入獄。

新中國遊說團

如果說台灣方面在美國透過公關公司推動法案都曾引發爭議,那麼中國在1996年美國總統及國會選舉對柯林頓及民主黨國會議員的捐款疑雲更是引發華府政界風暴。根據1998年3月10日參議院政府事務委員會公佈的特別調查報告,柯林頓及民主黨在1996年競選期間,若干政治獻金違法來自海外與中國政府往來密切的華裔及台裔人士。舉例而言,台灣出生的崔亞琳(Yah Lin “Charlie” Trie)在移居美國阿肯色州後,結識時任州長的柯林頓。對民主黨全國委員會大量捐款後,崔亞琳於1994年成為民主黨全國委員會的管理受託人。1994到1996年,崔亞琳為民主黨全國委員會募款64.5萬美元。在1996年競選期間,崔亞琳對柯林頓的法律辯護基金捐款46萬美元。啟人疑竇的時,1994年收入僅3萬美元的崔亞琳,竟能在當年度捐款10萬美元給民主黨全國委員會。調查指出,崔亞琳許多捐款來自與中國政府關係密切的澳門富商吳立勝(Ng Lap Seng)。從1994到1996年,吳立勝將大約140萬美元的資金移轉到崔亞琳名下,並透過崔亞琳對民主黨全國委員會捐款。

澳門富商吳立勝與時任美國總統柯林頓合影。圖片來源:Handout

除了具體討論個案,該報告也描繪出所謂「中國方案」(China Plan)。主導調查的參議員湯普森(Fred D. Thompson [R-TN])表示:「中國高階官員據信計劃在美國政治過程中增加影響力」。而報告中也指出,在台灣成功透過華府遊說工作維繫在華府的政治支持後,中國決定從直接官方對美交流轉向由非官方甚至非法方式影響美國政治。合法手段包括邀請美國國會議員訪問中國、增加對在美中國人的文化交流,甚至對支持台灣的在美中國人表示「關切」。在非法手段部份,雖然調查部門對委員會作證時提出情資並不完整,但仍認為中國政府官員執行中國方案的非法手段包括遊說國會、鼓勵對在美中國人公關工作,甚至介入州層級的整治行動。而委員會中的民主黨議員格林(John Glenn [D-OH])及李伯曼(Joe Lieberman [D-CT])雖然也指出報告中情資不足的問題,卻也承認中國政府透過合法及非法手段影響國會選舉。

台灣民間遊說

有別於政府投入大筆金錢聘請公關公司打通政界關節的做法,台灣人在美國各地展現的草根遊說力量,更能獲得享有共同價值的美國政治人物更堅實的支持。其中最具代表性的台美人遊說團體當屬「台灣人公共事務會」(FAPA)莫屬。成立於1982年的FAPA,在1980年代工作重點在於遊說美國國會議員支持台灣人權、解除戒嚴、以及推動民主化。透過如索拉茲、裴爾、李奇、及甘迺迪等國會友台「四人幫」的大力協助,美國國會提出多項法案關注如陳文成命案、江南案等人權議題,成立「台灣民主促進委員會」(Committee for Democracy on Taiwan),並提案要求台灣解嚴,國民黨執政當局與反對黨對話。1990年代,FAPA工作重心放在提升台灣國際地位以及反對中國武力犯台。從支持台灣加入聯合國、世界衛生組織及世界貿易組織,譴責中國飛彈試射威嚇台灣,到推動《台安法》,都有FAPA會員奔走的身影。

在《台安法》提出之前,FAPA就已遊說推動美國防衛台灣的決議案。《台安法》推出之後,FAPA全美各分會會員展開地毯式草根遊說。除了在華府遊說議員,也在地方收集聯署信遊說選區議員。FAPA也與如台灣教授協會及蔡同榮領銜的台灣立委代表團拜訪國會議員辦公室,立陳《台安法》對台灣安全及穩定民心的重要意義。FAPA執行長昆布勞(Coen Blaauw)接受唐耐心訪談時認為,《台安法》補足了模糊的《台灣關係法》,使其更加有效。在眾院通過《台安法》後,FAPA會長陳文彥也表示,這是國會向台灣表示美國對其安全承諾的象徵。台裔眾議員吳振偉在論及就《台安法》的遊說工作時指出,卡西迪確實有為了《台安法》而來電遊說,「但FAPA打的電話更多」。洛杉磯時報報導也指出,推動《台安法》最積極的並不是卡西迪這樣的公關公司,而是代表超過50萬台美人的非營利草根組織FAPA(連結)。紐約州眾議員史洛特(Louise Slaughter [D-NY28])在眾院發言時也提到,在他的選區有包括許根旺教授在內無數的台美人向他請願支持《台安法》

結語

在經歷驚濤駭浪的政治攻防後,《台灣安全加強法》最終在參議院闖關失敗。台灣失去了取得更先進武器,以及與美方建立更緊密軍事交流的一次契機。但透過歷年來持續的軍購,各年度《國防授權法案》的立法,以及近年來諸如《亞洲再保證倡議法案》(Asia Reassurance Initiative Act)的通過,使得《台安法》當年希望達成的目標一一被實現。在近年來台美關係逐漸增溫的態勢下,當年的《台安法》也以《台灣安全法》(Taiwan Security Act)及《台灣國防評估委員會法案》(Taiwan Defense Assessment Commission Act)的形式在美國國會重生。這意味著我們不該為《台安法》二十年前的功敗垂成而喪志,而是應繼續努力不懈地推動各項利台法案。

今日台灣仍有許多人存有「疑美論」,亦即對美國守護台灣的決心存疑。回顧《台安法》立法歷史,我們不難理解此種心態的來由。然而本文重新檢視這段歷史,目的不在讓讀者對美國守護台灣的承諾失去信心。而是希望透過各界反應、歷史脈絡、輿論氣氛以及遊說工作各個角度,讓讀者能比較不同時代的美中台關係本質。舉例而言,今日在面對美國許多友台政策時,中國方面的文攻武嚇有增無減,而台灣官方的回應依舊謹小慎微。但與二十年前不同的是,美國政界對於透過中國經濟發展而進行民主自由改革的期待已然落空。對於中國軍事上的擴張、經濟上盜竊智慧產權及進行不公平貿易、政治上企圖透過銳實力攻勢收買政界支持等手法,美國兩大黨已然形成一致的防線。在許多當年主張對中國進一步開放交流的意見領袖,今日仍活躍於華府輿論界。然而已經有愈來愈多的輿論領袖認識到中國修正主義本質,而修改過去親中的說法。政治風向的大轉向,也使得愈來愈多的美國政治人物基於共享價值理念,重新發掘美台價值戰略同盟的重要性。儘管如FAPA這樣的非營利草根組織沒有其他公關公司的龐大資源,但與政治人物的共享價值都使得FAPA的遊說工作事半功倍。期待在《台安法》的歷史經驗之上,我們能對美中台關係有更深刻的認識,對未來台美關係的推展做出更有效的規劃。

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楊光舜,美國台灣觀測站共同創辦人、獨立評論人,關注台美中關係、美國國會與國際政治。

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