楊光舜:1999年美台關係錯過的契機,當時差點通過《台灣安全加強法》(4)

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筆者按:如果說美國國會曾經提出一項法案,要求美國國防部販售先進的飛彈、潛艇、甚至神盾級驅逐艦,台灣是否還需要擔心國軍在面對中國武力犯台時能撐幾天?台灣人還會說美國人都賣台灣過時武器?如果這個法案還要求美國國防部與台灣國防部共同進行演訓,甚至在美國太平洋司令部與台灣國防部之間建立直接溝通管道,台灣人是否還會懷疑美國守護台灣的決心?這樣的法案若是在2019年的3月24日提出,別說是台灣內部,在美國及國際上都將是大新聞。但這樣革命性的法案,非但早在20年前的1999年3月24日就提出過,更差一點通過。這就是《台灣安全加強法》(Taiwan Security Enhancement Act, TSEA,後稱《台安法》)。

華府輿論

柯林頓在1992年競選總統時,曾不假辭色地將在天安門事件中鎮壓學生的中共政權稱作「北京屠夫」(butchers of Beijing),並批時任總統的老布希「擁抱中國的獨裁者」、「派遣特使去和鎮壓民主的人乾杯」。但透過上述回顧可以發現,1990年代末期的柯林頓政府實行了一連串相對有利中國的政策。而繼任的小布希儘管在競選期間宣示支持《台安法》,但一方面在911恐怖攻擊發生後無暇緊縮對中政策,一方面其幕僚的對中政策實則很大程度地延續了過去政府的方針。是以雖然柯林頓的三不政策並沒有得到小布希政府正式重申,但在小布希政府國務院反對台灣入聯公投後,戰略暨國際研究中心(Center for Strategic and International Studies, CSIS)資深研究員葛來儀(Bonnie Glaser)曾認為,這相當於是小布希實質延續柯林頓的對台三不政策。從這些決策者對兩岸議題立場的轉變我們可以發現,政府官員、幕僚、學界、智庫界對決策者對台政策的形塑效果不容小覷。特別是在1998年前後,美國學界早已有輿論鼓吹由美國介入兩岸談判,甚至以「台灣不獨」換取「中國不武」。儘管今日台美關係已較當時更為融洽,但來自當時這些學者及前官員的言論到今天仍相當程度形塑學界、智庫圈、及決策者的兩岸事務觀點。

在探討華府兩岸政策輿論界一個重要,卻也十分具爭議性的概念,是所謂的「紅隊」(red team)與「藍隊」(blue team)之別。紅藍隊本來是美軍在軍事演習中區分敵我部隊的用語,後來衍伸到對華府決策者,如智庫研究人員、議員助理、記者、遊說人員、官員或前官員對中國及台灣議題的不同看法。根據白邦瑞(Michael Pillsbury)的界定,紅隊主張為:

  1. 反對美國對台軍售;
  2. 希望台北與北京進行統一談判;
  3. 淡化中國的軍事能力與威脅。

相較之下,藍隊主張:

  1. 加強美國對台軍售或美台軍事關係;
  2. 希望推翻中國共產政權;
  3. 強調中國威脅論。

白邦瑞當時認為,紅隊是當時美國政界的主流派,雖然國防部的立場處於兩者之間,亦即認為中共政權會在短時間內被推翻,卻也不會永遠存在。對紅隊而言,藍隊是「停留在冷戰思維中,而需要尋找一個新的敵人」。雖然不排除中國對台動武的可能性,卻傾向透過「勸說或對話」影響北京。而作為藍隊代表,協助推動《台安法》的漢姆斯助理杜南(Jim Doran)則指責柯林頓政府不願正視中國已視美國為頭號敵人的事實,而紅隊沒有以戰略思維看大局。雖然藍隊不反對對中國對話交往,但林蔚則警告美國在對話時應以實力做後盾,不宜過度高估對談的用處。由於紅藍隊在對中政策上鮮明的對比,使得紅隊常被戲稱為「擁抱熊貓者」(panda hugger),而藍隊則被稱作「屠龍者」(dragon slayer)。

據白邦瑞等學者指出,紅藍隊的代表人物如下:

必須要說明的是,紅藍隊之分仍具有相當爭議性。如費學禮、金德芳、林蔚、與李潔明等人會自認為是藍隊或認同藍隊主張,但孟儒(Ross Monro)則認為自己是獨立學者。而被指為紅隊成員的江文漢就澄清自己不是紅隊,而是「紅藍白隊」(美國國旗顏色)。前白宮國安會亞洲部主任蘇葆立(Robert Seuttinger)認為紅藍隊之分是藍隊「自以為是而虛構出一個紅隊來作為對手」。唐耐心也擔心紅藍隊之分會使得「麥卡錫主義」重演。白邦瑞本人則笑稱自己可能也曾被認為是「紅隊」成員,但那也是基於聯中抗蘇的戰略思維。前季辛吉助理羅德曼(Peter Rodman)也指出,蘇聯威脅曾將美中團結在一起。但在六四天安門事件,亦即蘇聯垮台後,美中同盟的條件不復存在。而這也使得主張對中強硬的聲音逐漸崛起。在眾院通過《台安法》後,紅藍隊之爭浮出檯面。根據華盛頓郵報在2000年2月22日的報導,藍隊主導了提出且推動了《台安法》。藍派推動該法案的初衷,主要在於國會針對中國竊取美國核武機密的「考克斯報告」(Cox report),便試圖改變柯林頓政府對中國的「建設性接觸」政策。但許多被稱作紅隊或藍隊者立場並不一定十分鮮明,例如前美國在台協會理事主席卜睿哲。是以所謂紅藍隊雖然是一種看待美國兩岸問題評論時的簡單分類,但我們仍宜將各種觀點視為個人看法,而不宜簡單地以非敵即友的角度看待。

兩岸中程協議

如前所述,1998年華府輿論界出現的「中程協議」構想相當程度催生了李登輝的「兩國論」。而此一構想源自當時任教密西根大學政治系,並在同年八月出任柯林頓總統國家安全事務特助及美國國安會亞洲政策資深主任的李侃如。在1998年1月在上海社會科學院與中國海協會會長汪道涵的一場閉門會議,以及同年二月在台北的一場研討會中,李侃如提出了兩岸簽訂「中程協議」的構想。兩岸中程協議的概念強調台灣宣布放棄獨立,而中國則承諾放棄對台使用武力。當時締結中程協議著名的例子,當屬以色列與巴勒斯坦於1995年簽署的《約旦河西岸與加薩走廊中程協議》,又稱《奧斯陸二次協定》(Oslo II Accord)或《塔巴協議》(Taba Agreement)。在1993年締結的《奧斯陸協定》中,以巴達成了「以土地換和平」原則。就是以巴勒斯坦取得自治權,但不宣布獨立建立巴勒斯坦國的前提下,雙方停止自1987年巴勒斯坦民族大起義(Intifada)以來的衝突態勢。而《奧斯陸二次協定》則詳細將巴勒斯坦分為三區,而以巴雙方在三區行使不同程度的治權。當時對兩岸中程協議的討論,也包括了針對香港問題的《中英聯合聲明》。亦即以香港主權回歸中國,交換香港經濟社會政治制度五十年不變。

中程協議在台灣的討論始終未曾停歇。2004年11月3日,時任陸委會主委的吳釗燮在面對親民黨立委李慶華質詢時就指出,可以思考「台灣不獨、中國不武」的中程協議。民進黨立委林濁水隨即批評「沒有任何東西可以與主權對價」。而2006年4月3日陳水扁總統在國民黨主席馬英九提出簽署兩岸和平協議的建議時就指出,柯林頓總統在2005年2月訪問台灣時就建議不應支持該項提議。因為沒有人能保證台灣能三十年、五十年不變。「台灣應該要做自己,絕對不能接受對台灣不利的中程協議」。而李侃如提出中程協議之初,就受到柯林頓及副國家安全顧問史坦伯格(James Steinberg)的反對

儘管柯林頓本人當時對推動兩岸中程協議有所保留,但當時美國學界兩岸問題專家及官員紛紛對兩岸緊張情勢提出各自解方。其中最有名的當屬日後提出「軟實力」(Soft Power)概念,曾任柯林頓政府國防部國際安全事務助理部長的哈佛大學甘迺迪政府學院院長奈伊(Joseph Nye)。奈伊在1998年3月8日,在《華盛頓郵報》發表「台灣交易」(A Taiwan Deal)一文,其中就曾就美國在兩岸情勢中扮演的角色提出以下建議:

  1. 美國應聲明自己的一個中國政策與不使用武力原則。台灣若是使用武力,將不會給予承認或是保衛台灣,甚至說服其他國家不要承認台灣。
  2. 若是台灣不宣布獨立,中國不會反對台灣取得更多國際生存空間。中國可以將適用在香港的「一國兩制」延伸到對台灣的「一國三制」,使得台灣可以繼續享有自己的政治、經濟及社會體系。
  3. 台北要明確表示自己放棄走向獨立的決定,強化兩岸對話,促進兩岸人民投資及交流。

奈伊在文末更對台灣爭取自決提出以下看法:

「或有批評者認為這樣的提議是不道德的,因為這忽視了台灣宣稱的自決權。然而歷史告訴我們,自決不是一個清楚的法律原則,也不是一個高於一切的道德主張。自決經常導向災難——看看前南斯拉夫的經驗就知道了。如果同時保有民主及和平是務實的決策者要面對的真正道德問題,這個建議就佔據了道德高地」。

奈伊此文引起相當爭議。後任總統府資政的辜寬敏當時隨即發表《奈伊,你錯了》(Joseph Nye, You are Wrong)一文(新聞連結)。而美國官員也表示,奈伊的言論並不代表美國政府立場。然而奈伊在1998年6月27日於《經濟學人》上發表《中國崛起時,別人要彎腰嗎》(As China Rises, Must Others Bow?)一文時再次重申:「美國也再次確認對『一個中國』政策的承諾,並排除了探求台灣獨立,亦即造成美中可能衝突最危險的一種情況的想法。美國根據法律及政策,持續確保台灣不被武力奪取,但也不會在這座島嶼片面宣布獨立時保衛其獨立」。當奈伊於2001年訪問台灣,面對辜寬敏直接提問時,奈伊仍堅信「台灣不獨立,中國不動武」。並認為「美國願意捍衛台灣的民主人權,但不會為台獨這樣的『符號』 意義與中國開戰」。此外,喬治華盛頓大學艾略特外交學院院長何漢理(Harry Harding)也在提出兩岸簽署「臨時協議」(modus vivendi)或「中程安排」(interim arrangements)的建議。除了強調其他學者及前官員提出的「台灣不獨、中國不武」原則,何漢理也具體拓展兩岸發展對話機制及經濟文化交流,乃至建立軍事互信機制等具體安排。

「台灣問題」

奈伊文中對於台灣要對兩岸衝突負起責任的論調,當時早已有其他美國學者或政府前官員傳達給台灣當局。沈大偉曾認為重申一中「原則」與和平解決「台灣問題」(Taiwan problem)有助於促成美中共同利益。約翰霍普金斯大學教授蘭普敦(David M. Lampton)在「台灣安全削弱法」(The Taiwan Security Reduction Act)一文中則認為,《台安法》不但會煽動中國民族主義及強化中國軍方對武器及軍費的要求,更鼓勵了「台灣某些以為自己能任意操縱美國政治制度的人」。曾任柯林頓任內國防部長的培里(William Perry)在會晤時任台北市長的陳水扁與民進黨主席許信良時聲明,若是台灣宣布獨立,美國將不會保衛台灣。曾任柯林頓任內國家安全顧問的雷克(Anthony Lake)也在1998年3月5日於台北的演講中一再強調「美國不會犧牲台灣」,卻也暗示「台灣不要陷入與中國無謂的衝突」。1998年7月,奈伊前任的柯林頓政府國防部國際安全事務助理部長傅立民(Chas Freeman)在《外交事務》期刊上發表了《避免台海戰爭:約束台灣與北京》(Preventing War in the Taiwan Strait: Restraining Taiwan—and Beijing)一文。針對台灣獨立議題,傅立民指出:「台灣似乎認為自己可以推動獨立,並獲得美國的軍事後盾。要避免戰爭,華盛頓必須說服台北與北京達成雙方都可接受的關係。片面改變現狀—無論是由哪一方挑起的—都是不可接受的」。傅立民更認為,台海若是爆發衝突,台灣方面也有責任:「自1950年代以來,現在是第一次台北—不只是北京—所作出的決定,會真正引爆台灣海峽衝突。無論美國兵力是否介入,美國與中國人雙方(指中國與台灣)會更接近衝突。美國政策不能再繼續靠著穩住北京來嚇阻戰爭。美國要讓台北打消任何決定及行動,使得北京別無選擇,只能訴諸武力回應。但若是國會及行政部門意見分歧,這樣的政策就無法執行。」為此,傅立民建議美國應鼓勵兩岸就長期關係進行談判,並不尋求片面改變現狀及威脅使用武力。

在學界及前官員紛紛提出各自中程協議構想後,美國現任官員也做出了正式回應。1999年3月24日,國務院亞太事務助理國務卿陸士達在威爾遜國際學者中心(Woodrow Wilson International Center for Scholars)發表演說。會中陸士達重申美方並不介入兩岸談判但對台灣及中國人民發揮「創意」,達成中程協議有極大信心。陸士達此番談話在台灣隨即引發柯林頓政府是否要介入兩岸談判的疑慮。美國在台協會理事主席的卜睿哲也隨機緩頰:「有些人害怕(陸士達)可能在想著某種特定的協議,美國實際上在強加某種協議,而這種協議對台灣有壞處。說真的,我覺得這些人太超過了」。

面對學界及前官員對台灣可能破壞兩岸關係的論調,葉望輝做出以下評論

「奈伊與傅立民這兩位柯林頓政府前國防部助理部長都將台灣『走向獨立』視為兩岸關係和平穩定及美中關係的主要威脅。兩人皆呼籲,美國要讓台北打消念頭(例如宣布獨立或是界定台灣認同的公投),否則北京將別無選擇採取軍事行動。事實是,當台灣民主化時,中國在軍事化。中國尋求透過武力與威嚇強加其意志;台灣則針輪是否使其人民行使自決權。獨立辯論衍生自台灣的民主發展過程。民主為人民開闢一條道路,討論組成政府及界定民族認同最好的方式。如果台灣正式宣布獨立,大陸已一再聲明可能會對台灣使用軍事武力。但這無法給予使用武力正當性。在一場爭端中,使用軍事武力以對他人強加意志的一方,可以被合理認定為是危險與不穩定的來源。人民解放軍才是問題,民主不是」。

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楊光舜,美國台灣觀測站共同創辦人、獨立評論人,關注台美中關係、美國國會與國際政治。

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