楊光舜:1999年美台關係錯過的契機,當時差點通過《台灣安全加強法》(3)

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筆者按:如果說美國國會曾經提出一項法案,要求美國國防部販售先進的飛彈、潛艇、甚至神盾級驅逐艦,台灣是否還需要擔心國軍在面對中國武力犯台時能撐幾天?台灣人還會說美國人都賣台灣過時武器?如果這個法案還要求美國國防部與台灣國防部共同進行演訓,甚至在美國太平洋司令部與台灣國防部之間建立直接溝通管道,台灣人是否還會懷疑美國守護台灣的決心?這樣的法案若是在2019年的3月24日提出,別說是台灣內部,在美國及國際上都將是大新聞。但這樣革命性的法案,非但早在20年前的1999年3月24日就提出過,更差一點通過。這就是《台灣安全加強法》(Taiwan Security Enhancement Act, TSEA,後稱《台安法》)。

歷史脈絡

回頭來看《台安法》提出當下美國政治人物對兩岸關係的理解,會令我們有恍如隔世之感。我們一方面可以感受到近年來美國兩岸政策認知上的重大變化,也認識到分析《台安法》立法過程所遇到阻礙時,考慮到當時歷史脈絡的重要性。以下我們可就柯林頓「新三不政策」的提出、美軍誤炸南斯拉夫中國大使館事件、李登輝發表「兩國論」、以及中國加入世貿組織來回顧當時美中台關係的特殊形勢。

新三不政策

柯林頓的美國對台「新三不政策」,等於是對美國從1972年以來建立起的,擁有「戰略模糊」空間的「一中政策」的一次重大定調。美國過去的一中政策建立在「一法三公報」,亦即《台灣關係法》、《上海公報》、《建交公報》、及《八一七公報》的基礎之上。所謂「一中政策」的內涵其實有許多彈性詮釋空間。例如一中政策並無說明台灣是否為中華人民共和國一部份,以及不支持台灣獨立是否等於反對台灣獨立等。然而柯林頓做出的三不政策,亦即「不支持台灣獨立,不支持一中一台,不支持台灣加入需要國家身分的國際組織」,就已對這些過去按下不表的問題進一步闡述。

當我們回顧歷史時會發現,柯林頓的「新三不政策」的思維其實有前例可循。據美國前國家安全顧問季辛吉(Henry Kissinger)助理何志立(John H. Holdridge)回憶,早在季辛吉於1971年秘密訪問北京時,就對中國國務院總理周恩來陳述美國「不尋求兩個中國、一中一台和台灣獨立」的立場,就此奠定了往後一連串美中關係正常化談判的基礎。而在尼克森(Richard Nixon)總統訪問中國,簽署《上海公報》時,原先使用的文字是「美國認知,台灣海峽兩邊的所有人民都認為只有一個中國,台灣是中國的一部分」。但陪同的國務院亞太助卿格林(Marshall Green)指出,許多住在台灣的人自認為是「台灣人」,而不會承認「台灣是中國的一部份」的說法。在國務卿羅吉斯(William P. Rogers)向尼克森報告此一問題後,尼克森大為光火。起草《上海公報》的季辛吉一方面歸咎到國務院太晚發現問題,一方面將公報內容修改為「美國認識到,在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國,台灣是中國的一部分」。

耐人尋味的是,新三不政策雖然引起國際廣泛討論,但始終並未形成一個成文政策。唐耐心指出,早在1996年7月,美國國務卿克里斯多福(Warren Christopher)就在吉隆坡亞太經合會部長會議上,將柯林頓寫有新三不政策的信函轉交給中國外交部長錢其琛,以修補稍早台海飛彈危機後的美中關係而柯林頓雖在1997年10月29日與江澤民的聯合記者會上首次提到「新三不」,但並未見於會後的柯江聯合聲明在1998年柯林頓對「新三不」的另一次重申,則是在6月30日上海圖書館一次私下行程發表

儘管新三不政策僅止於柯林頓政府的非正式的政策宣示,其負面效應也為《台安法》埋下伏筆。美國參眾兩院分別於7月7日7月17日=提出決議案,要求美國恪遵《台灣關係法》,並確保兩岸爭端的和平解決。而這兩項議案也分別以92比0、390比1的票數通過。副總統連戰於1998年7月8日接受美國之音專訪時,也表示反對台灣獨立、一中一台或兩個中國,並致力於中國統一。但連戰也認為新三不政策限縮中華民國對外參與,「我們不以為然」。行政院長蕭萬長在接受《富比士》(Forbes)雜誌訪問時表示,新三不政策給與中華民國友好的國家帶來誤解,也在美國國內傳遞了負面的訊息。在《華爾街日報》(Wall Street Journal)的一篇社論中,即將《台安法》稱作《台灣平衡法》(Taiwan Balancing Act)。該社論認為,美國長年以來遵循的一中政策讓北京與台北成為制度不同,而事實分治的兩個中國政府。而這樣的「模糊」被柯林頓對三不政策的背書所打破,而柯林頓也成了中國的代言人。而《台安法》的出現,就是為了因應中國在三不政策出現後仍未放棄的對台動武意圖

南斯拉夫中國大使館誤射事件

如果說「新三不政策」象徵著柯林頓政府親中立場的正式檯面化,那麼美國對中國駐南斯拉夫大使館轟炸事件則讓逐漸升溫的美中關係急轉直下,也讓柯林頓政府急於修補美中關係。1999年5月7日,中國駐南斯拉夫大使館遭到美國B-2轟炸機的轟炸,造成三名中國記者罹難及大使館建築毀損。當時參與北約介入科索沃戰爭的美國,將該次事件稱之為「誤射」。然而此次事件在中國引起軒然大波,中國群眾聚集美國駐中國大使館抗議,時任中國國家副主席的胡錦濤也發表電視聲明,「嚴厲譴責以美國為首的北約的野蠻暴行」。5月14日,柯林頓也致電中國國家主席江澤民,「對發生在貝爾格萊德(貝爾格勒)的悲劇表示由衷的道歉」。

儘管柯林頓政府極力修補美中關係,但《台安法》與中國加入世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)的談判使得情勢更加複雜。沈大偉認為《台安法》的提出與李登輝的「兩國論」將使得美中在誤射事件後陷入冰點的關係雪上加霜。當眾院表決通過《台安法》時,《紐約時報》報導也指出,眾院的這項動作將使得極力與中國修補關係的柯林頓政府更頭痛。在誤射事件之後,美中原先計劃讓中國在1999年加入世貿組織的時程立即停擺。直到9月11日柯林頓與江澤民在亞太經合會年會上會晤,美中關係才逐漸解凍,雙方才恢復中國「入世」談判。

兩國論

1999年7月9日,李登輝總統接受德國之聲專訪表示,台灣與中國是「特殊的國與國關係」。隨即引起了中國及美國的激烈反應。李登輝此一舉動並非臨時起意。有鑑於香港及澳門主權在1997及1999年移交中國,中國開始在國際上形塑兩岸一國兩制的輿論壓力。在1998年1月以後,包括密西根大學教授李侃如(Kenneth Lieberthal)等學者提出兩岸「中程協議」(interim agreement)構想,以及柯林頓於7月訪問中國時提出「三不政策」,都使李登輝認知到清楚對國際清楚表述台灣主權地位的必要性。是以李登輝於1998年8月指示成立「強化中華民國主權國家地位專案小組」,由國安會諮詢委員蔡英文擔任召集人。小組最後以「特殊國與國關係」定調,描述中華民國透過台灣人新認同感的建立,而與中國對等分治。除了安排德國之聲訪問,李登輝也在《外交事務》期刊上發表專文「了解台灣:跨越認知差距」(Understanding Taiwan: Bridging the Perception Gap),完整表述兩國論內涵

只是在「兩國論」發表之後,隨即對國際輿論產生巨大衝擊。此論一出,中國國台辦隨即警告「台獨分裂勢力放棄玩火行動」。江澤民除了隨後取消海協會會長汪道涵的訪台計劃,更在7月15日宣稱擁有中子彈技術。而美國國務院雖在第一時間(7月12日)重申一個中國政策,但在14日就改口批評兩國論「沒有益處」。針對中國擁有中子彈的宣稱,國務院警告北京「任何以和平以外的方式來決定台灣未來的努力,將被視為對西太平洋地區和平與安全的威脅,為美國最大的關切」。7月18日,柯林頓致電江澤民,以澄清與李登輝「兩國論」的關係。19日,美國分別派遣美國在台協會理事主席卜睿哲及國務院亞太助理國務卿陸士達分別到台北及北京化解兩國論帶來的衝擊。20日,美國國家安全顧問柏格表示,將停止交運包括E-2G反潛戰機在內的售台武器及取消空軍軍事代表團訪台計劃。面對外界壓力,李登輝在14日及20日接見美國在台協會台北辦事處處長張戴佑(Darryl N. Johnson)及卜睿哲,重申對中國的政策不變。

兩國論除了為美中及兩岸關係帶來巨大衝擊,也在美國國內引發辯論。民主黨總統候選人高爾延續柯林頓對中政策方針,將美中關係定位為「戰略夥伴關係」(strategic partnership)。然而爭取共和黨總統初選出線的小布希則批評,柯林頓將中國視為戰略夥伴是個「錯誤」,並認為中國是個「戰略競爭者」(strategic competitor)。小布希更表示,當中國使用武力以免台灣宣布獨立時,「我們要表現得強硬且堅定」。而正在審議聽證《台安法》的參眾兩院,其議員對兩國論也有著分歧看法。漢姆斯不改友台立場,一方面讚賞李登輝「有勇氣說出顯而易見(的事實):亦即在台灣的中華民國是事實主權國家」,一方面也批評柯林頓政府「向北京屈服」、「將美國拖進更深的一中黑洞」。當外界傳出柯林頓政府可能以取消國防部官員訪台及出售武器給台灣時,吉爾曼表示如果政府不保證持續幫助台灣自衛,將會阻擋所有對外軍售法案。8月9日,吉爾曼率領國會訪問團訪問台灣,拜會李登輝。會中就李登輝的「特殊國與國關係」說法回應:「台灣是個民主的地方,台灣的定位有任何 改變都必須取得台灣人民的共識」。民主黨俄亥俄州眾議員布朗(Sherrod Brown [D-OH13])更在1999年7月29日提出決議案,要求美國應採取「一中一台政策」,以反映台灣中國為兩個互不隸屬國家的現實。另一方面,拜登認為兩國論為兩岸關係帶來了不確定性。邵建隆則認為兩國論是「不負責任」的說法。民主黨紐約眾議員阿克曼(Gary Ackerman [D-NY5])表示,兩國論與中國的憤怒升高了區域的緊張情勢,增加了人們對中國軍事回應的疑慮。就連《台安法》的初始聯署人托里西里都認為李登輝此舉「不是最好的策略」、「現在最好不要和中華人民共和國爆發這種爭論」

中國加入世貿

當美中台三方正就《台安法》折衝之際,美中之間也正為是否支持中國加入世界貿易組織,以及給予中國永久正常貿易關係(Permanent Normal Trade Relations, PNTR)進行談判。自1979年美國與中華人民共和國建交起,美國國會每年會就是否給予中國最惠國待遇進行年度審議。雖然在1989年六四天安門事件後,中國遭到西方世界抵制,但當時老布希總統仍傾向給予中國貿易最惠國待遇。是以中國開始推展加入關稅暨貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)及世貿組織的計劃。中國雖然在2001年12月21日才成為世貿組織成員,但為了取得美國支持以成功「入世」,已於美國進行多年談判。1992年10月,美國與中國達成「市場准入備忘錄」,承諾支持中國取得關貿總協締約方身份。1997年中國國家主席江澤民訪問美國期間,與柯林頓發表聯合聲明,認為中國參與多邊貿易體制合乎兩國利益。1999年4月10日,美中簽署《中美農業合作協議》,美國並在聯合聲明中承諾支持中國於1999年加入世貿。但在美國轟炸中國駐南斯拉夫大使館事件後,雙方談判延遲,直至同年9月11日美中才恢復雙邊談判,並在11月15日達成雙邊協議。2001年12月27日,小布希總統簽署命令正式給予中國永久正常貿易關係地位

然而由於《台安法》立法與美中永久正常貿易關係談判幾乎同時進行,兩者是否需要掛鉤便引發討論。在眾院通過《台安法》後,提案人狄雷就表示,中國加入世貿組織的支持者不能忽視支持《台安法》的力量。部份共和黨參議員也認為,給予中國永久正常貿易關係地位必須以《台安法》通過為前提。使得中國取得貿易利益時,也要考慮對台灣輕啟戰端的代價。然而參院多數黨領袖羅特則認為,諸如中國對台發表《白皮書》的敵意舉動,不必然會影響給予中國永久正常貿易關係地位法案的投票。傳統基金會資深研究員葉望輝(Stephen J. Yates)也認為,通過《台安法》與追求對中貿易實則是殊途同歸。眾議院多數黨領袖,共和黨德州眾議員阿米(Dick Armey [R-TX26])即認為:「台灣的朋友不需要擔心我們與中國擴大的貿易關心,想要擴大對中貿易的人也不用反對美國幫助台灣。兩者的目的都是一樣的:就是推動東亞的自由」。

當時對給予中國永久正常貿易關係地位的爭論,除了關乎《台安法》的通過,主要還是聚焦在中國人權狀況、薪資工作條件的低落,以及中國加入世貿組織後人權條件將無法改善的疑慮。其中反對給予中國永久正常貿易關係地位的健將,即是時任佛蒙特州眾議員的桑德斯。桑德斯曾多次在國會發言,認為跨國企業積極遊說,使美國給予中國最惠國待遇不但使得美國勞工失去工作機會,更變項剝削勞動狀況低落的中國勞工中國流亡人士魏京生表示,「在中共未改善人權情況和勞工權益之前,美國不應當給予中共永久正常貿易關係地位」。儘管有著上述疑慮,柯林頓政府仍積極遊說國會給予中國永久正常貿易關係地位。包括前總統福特(Gerald Ford)、卡特、老布希(George H. W. Bush)及前國務卿季辛吉都對此背書。卡特認為,雖然中國仍有人權問題,但不給予中國永久正常貿易關係地位將使中國民主化倒退,還會造成四十萬美國人失業。後任歐巴馬時代駐中國大使的民主黨籍蒙大拿州參議員博卡斯(Max Baucus [D-MT])也主張,美國應專注於給予中國永久正常貿易關係地位的談判,並反對通過《台安法》。針對中國人權議題,博卡斯認為開放中國市場將有助於增加中國中產階級人口,進而推動中國人權、降低污染、以及和緩台中關係。當中國與台灣共同加入世貿組織時,兩岸互動將更緊密當時民主黨總統候選人高爾也呼應這樣的說法:「多年前一位名叫赫爾(Cordell Hull,小羅斯福總統任內國務卿),後來成為國務卿的國會議員曾說:『當貨物無法跨過邊境時,軍隊就會跨過邊境』。今天就有貨物跨越台灣與中國之間的邊境。…如果中國進入了世貿組織,那麼透過共同的協議與假定,台灣就會在幾天後加入世貿組織。今天從台灣到中國大量的投資、夥伴關係、以及彼此的事業,都會大幅提升。深化的商務關係將會迅速降低軍事衝突的風險」。

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楊光舜,美國台灣觀測站共同創辦人、獨立評論人,關注台美中關係、美國國會與國際政治。

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